A1 16 273 ARRÊT DU 8 SEPTEMBRE 2017 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris, juges ; Patrizia Pochon, greffière, en la cause COMMUNE DE X _________, recourante, représentée Maître M _________ contre CONSEIL D'ÉTAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée. (Instruction publique) recours de droit administratif contre la décision du xxx
Sachverhalt
A. Y _________, de siège social à xxx _________, a pour but « Bezweckt als anerkanntes universitäres Institut wissenschaftliche Lehre und Forschung und damit verbundene Dienstleistungen auf dem Gebiet des Fernstudiums. Entwicklung und Förderung der distanzunabhängigen Grund-, Aus- und Weiterbildung auf Hochschulebene in der Schweiz ; Kontakte und Kooperationsverträge mit dem Bund und in- und ausländischen Hochschulen ; Betrieb bestehenden Regionalen Studienzentren in der Schweiz ; Sicherstellung der Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen Institutionen ; Zusammenarbeit mit der EADTU (European Association of Distance Teaching Universities) ; Kooperation mit der Fernfachhochschule Schweiz in xxx _________, insbesondere beim Aufbau eines nationalen Kompetenzzentrums für Fernstudien/E-Learning in xxx _________ ; Qualitätssicherung der distanzunabhängigen Grund-, Aus- und Weiterbildung auf Hochschulebene ; Förderung der Nutzung der Möglichkeiten neuer Informationstechnologien und der Vernetzung der verschiedenen Medien ; Gesamt- marketing- und PR-Konzeptes und Betreuung von deren Umsetzung ; Beschaffung und Verwendung der finanziellen Mittel ; Kooperation mit anerkannten Institutionen gemäss Universitätsförderungsgesetz (UFG) und Fachhochschulgesetz (FHSG) ; nationale und internationale Zusammenarbeit mit weiteren Fernuniversitäten und Fernfachhoch- schulen sowie Ergänzung und Erweiterung bestehender Bildungsmöglichkeiten in der Schweiz mittels ergänzenden und erweiternden Angeboten im Fernstudium ; Oberauf- sicht über die Studienreglemente und Prüfungen im Rahmen der unterzeichneten Verträge mit den Partneruniversitäten ». Elle privilégie un mode d’enseignement moderne appelé « blended learning » ou « formation hybride », une combinaison de eLearning, d’apprentissage individuel avec un soutien personnalisé, et de cours classiques de présence. Y _________ est considérée comme une « autre institution du domaine des hautes écoles » (art. 29 de la loi fédérale du 30 septembre 2011 sur l'encouragement et la coordination des hautes écoles - LEHE ; RS 414.20) au bénéfice d’une accréditation d’institution au sens de l‘article 30 LEHE, octroyée par le Conseil suisse d’accréditation (CSA) Elle est reconnue tant par la Confédération que par l’Etat du Valais et perçoit ainsi des contributions fédérales (art. 45 al. 2 let. a LEHE) et des subventions cantonales (art. 5 al. 1 let. b de la loi du 13 novembre 1995 sur les subventions - LS ;
- 3 - RS/VS 616.1 ; art. 22 al. 1 de la loi du 2 février 2001 sur la formation et la recherche universitaires - LFRU ; RS/VS 420.1). B. Par courrier du 14 mars 2012, Y _________ a invité le conseil communal de X _________(ci-après : le conseil communal) à lui verser la somme de 223 000 fr. à titre de participation aux charges salariales du personnel enseignant. Le 19 juin 2012, le conseil communal n’y a pas donné une suite favorable expliquant qu’il « particip[ait] effectivement à ces frais dans le cadre de la HES-SO de xxx ________ ainsi que pour la partie HES de l’ECAV. X _________ s’y retrouv[ait] en partie, indirectement, car elle bénéfici[ait], entre autres, d’un retour sur investissement, car de nombreux étudiants viv[ai]ent et donc consomm[ai]ent dans [sa] région ; ce qui n’[était] nullement le cas dans [la] situation [de Y _________] ». Par conséquent, le conseil communal a fait savoir qu’il entendait maintenir sa participation annuelle initialement fixée par l’association pour le développement de la région de xxx _________ à hauteur de 120 000 fr., à laquelle s’ajoutait la somme de 30 000 fr., supportée par les autres communes de la région au prorata des habitants. Le 12 juillet 2013, se basant sur l’avis droit du 24 mai 2013 de Maître M _________, le conseil communal a encore souhaité obtenir « les chiffres utiles permettant de fixer le montant de la contribution de X _________ pour les années 2012-2013 » en tenant compte de « la masse salariale du personnel d’enseignement et de direction en charge de l’enseignement de base, ainsi que de la recherche/développement rattachés au site de xxx _________ et qui y sont effectivement actifs ». Le 28 août 2013, le Département de la formation et de la sécurité (ci-après : DFS), par son Service de la formation tertiaire (ci-après : SFT), se référant au courrier du conseil communal du xxx ________, a exposé ne pas « partager l’interprétation restrictive présentée [par le conseil communal], susceptible de créer un précédent et d’entraîner une inégalité de traitement entre les communes » étant donné que l’article 6 de la loi du 11 novembre 1999 fixant la localisation des écoles cantonales du degré tertiaire et la contribution des communes sièges (LECCCS ; RS/VS 417.10) prévoit une participa- tion communale sur la base de la masse salariale servie sur site, sans faire de distinc- tion entre la masse servie « sur » le site ou « pour » le site. Les parties ont encore procédé à plusieurs échanges d’écritures. Le 14 août 2014, Y _________ a transmis au SFT l’avis de droit rédigé, courant juin 2014, par N _________.
- 4 - Le 9 septembre 2014, le conseil communal de A _________ s’est également adressé au SFT pour obtenir une décision relative à la problématique de savoir si la masse servie « sur » le site ou « pour » le site devait entrer en considération pour le calcul de la contribution due. Le 19 février 2015, le Service administratif et juridique de la formation et du sport (ci- après : SAJFS) a rendu un rapport au terme duquel il a interprété de manière large la notion de « sur le site », sans opérer de distinction pour l’enseignement à distance. Le 10 mars 2015, le Service des hautes écoles (ci-après : SHE) a également rédigé un rapport au terme duquel il se ralliait à l’argumentaire développé par N _________, à savoir que la « masse salariale servie sur le site » inclut tous les salaires ayant un lien avec le site de xxx _________. C. Par décision du 12 mars 2015, le DFS a enjoint le conseil communal à verser un montant de 117 151 fr. à Y _________ correspondant au solde de sa contribution pour l’année 2012, ainsi qu’un montant de 285 222 fr. comme contribution pour l’année
2013. Pour l’année 2014, ainsi que les suivantes, la contribution due devait être calculée « selon la même méthode que celle utilisée pour les années 2012 et 2013 ». Le 14 avril 2015, X _________ recouru contre cette décision en concluant au constat de sa nullité, subsidiairement à son annulation. En substance, elle a estimé que le DFS n’était pas compétent pour trancher le litige, lequel était du ressort des tribunaux civils dans la mesure où les montants réclamés par Y _________ constituaient une créance de droit privé. Sur le fond, elle a soutenu que la contribution aux charges d’exploitation devait être calculée en fonction de la masse salariale servie sur le site, et non pas pour le site, ce qui devait conduire à l’annulation de la décision querellée. Le 22 mai 2015, le DFS a proposé le rejet du recours. Le 30 juin 2015, la recourante a requis « à titre plus subsidiaire encore », l’application, « à tout le moins par analogie », de l’article 7 du règlement du 22 avril 2015 sur les contributions des communes sièges pour les écoles cantonales du degré tertiaire et les institutions de formation et de recherches de niveau tertiaire (RCCS ; RS/VS 417.000), rétroactivement entré en vigueur au 1er janvier 2015. Le DFS a dupliqué le 7 août 2015. X _________ a encore présenté des observations, le 11 septembre 2015.
- 5 - D. Lors de la session du 8 septembre 2016, une motion « Enseignement à distance, facture à domicile », transformée en postulat, lequel a été accepté par 54 oui, 47 non et 3 abstentions, a été présentée au Grand Conseil (Bulletin de séances du Grand Conseil [BSGC], Session ordinaire de novembre 2016, p. 273 ________). Le 22 mars 2017 le Conseil d’Etat s’est déterminé en proposant le rejet du postulat estimant que la proposition était difficilement faisable et coûteuse à appliquer, qu’elle représenterait une perte financière directe de plus de 7 millions de francs pour les institutions tertiaires et une perte financière indirecte (baisse des contributions fédérales et intercantonales), qu’elle menaçait plus d’une centaine de postes de travail auprès des institutions universitaires en Valais et qu’elle remettait en cause l’équilibre dans la répartition des coûts entre canton et communes et entre communes elles-mêmes. E. Le 19 octobre 2016, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. En bref, il a considéré que le fait que Y _________ soit une fondation de droit privé n’influençait pas la nature de la créance, laquelle découlait du droit public. Sur le fond, il a estimé que l’interprétation faite par la recourante de l’article 6 al. 3 LECCCS était erronée dans la mesure où il ressortait de la systématique de cet article que les coûts salariaux à prendre en considération étaient ceux du premier alinéa et que le troisième alinéa concrétisait uniquement le taux de contribution, soit de 10 %, à la charge des communes sièges. Par conséquent, il n’existait aucun doute sur le fait que le législateur avait la volonté de faire participer les communes sièges à hauteur de 10 % sur l’ensemble des charges sociales brutes se rapportant à l’enseignement et ceci sans distinguer entre un ensei- gnement offert de manière virtuelle ou sur place. Enfin, même si le RCCS, entré en vigueur le 1er janvier 2015 (art. 8 RCCS), n’était pas applicable, il a souligné que la commune de X _________ n’aurait de toute façon pas pu bénéficier de l’exception instaurée à l’article 7 RCCS, la condition du siège de l’institution hors canton faisant défaut. F. Le 24 novembre 2016, la commune de X _________a recouru céans en concluant, sous suite de frais et dépens, à l’annulation des décisions des 12 mars 2015 et 19 octobre 2016, subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision au sens des considérants. Le 16 décembre 2016, le DFS a proposé le rejet du recours. Le Conseil d’Etat en a fait de même le 11 janvier 2017. Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-dessous dans toute la mesure utile.
- 6 -
Erwägungen (1 Absätze)
E. 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives - LPJA ; RS/VS 172.6 ; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 812). Dirigée contre la décision du DFS du 12 mars 2015, la conclusion n° 2 du recours est en soi irrecevable, sauf à la comprendre, au vu des critiques faites au Conseil d'Etat, comme visant le prononcé du 19 octobre 2016, seul attaquable céans (art. 72 LPJA). 1.2 Conformément à l’article 44 al. 1 let. a LPJA, applicable par renvoi de l’article 80 al. 1 let. a LPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. La qualité pour recourir est examinée d’office par l’autorité saisie (art. 44 al. 3 LPJA). D'après la jurisprudence, une commune peut recourir tant lorsque la décision lui porte une atteinte semblable à celle dont pâtirait un particulier, tel qu'un propriétaire par exemple, que lorsqu'elle est atteinte comme commune, dans son autonomie, puisque l'article 156 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes (LCo ; RS/VS 175.1) l'habilite à recourir contre des décisions qui l’atteignent elle-même (RVJ 2016 p. 69 consid. 1 et 2007 p. 64 consid. 1b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_523/2009 du 12 mars 2010 consid. 2.1). 1.3 En l’espèce, la commune de X _________, destinataire de la décision attaquée, est directement atteinte dans ses intérêts patrimoniaux par la décision du Conseil d’Etat du 19 octobre 2016 lui enjoignant, en tant que commune siège, de s’acquitter de la contribution annuelle relative aux charges d’exploitation de Y _________ si bien qu’elle dispose d’un intérêt à son annulation. Pour le surplus et sous la réserve exprimée au consid. 1.1, le recours du 24 novembre 2016, dirigé contre la décision du Conseil d’Etat rendue le 19 octobre 2016 et notifiée à la recourante le 24 octobre suivant, est recevable.
2. Se basant sur l’article 4 al. 9 RCCS, la recourante soutient d’abord que la décision attaquée doit être annulée dans la mesure où celle-ci l’oblige à verser les contributions litigieuses à Y _________ et non pas à B _________, créancière desdites contributions. En outre, elle estime que l’article 4 al. 5 RCCS doit être déclaré illégal suite à son examen concret dans le cadre de la présente procédure et que l’article 7 RCCS doit être appliqué par analogie.
- 7 - 2.1 Lorsqu’il s’agit de tirer les conséquences juridiques d’un événement passé qui constitue le fondement de la naissance d’un droit ou d’une obligation, il convient d’appliquer le droit en vigueur au moment de cet événement, ainsi en cas de change- ment de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l’état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 138 V 176 consid. 7.1 ; 137 V 105 consid. 5.3.1 ; ACDP A1 16 257 du 11 août 2017 consid. 6.1 ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n. 408 et les références). 2.2 En l'espèce, l'état de fait d’où découle l’obligation de payer une contribution concerne les années 2012 et 2013. Il y a donc lieu d’admettre, comme le relève la recourante elle-même, que le RCCS n’est pas applicable au cas d’espèce dans la mesure où il n’est entré en vigueur que le 1er janvier 2015 (art. 8 RCCS), soit postérieu- rement aux périodes relatives aux contributions impayées. Partant, il ne se justifie pas d’entrer en matière sur les griefs ayant trait à l’application dudit règlement, ce d’autant moins que la décision attaquée ne trouve pas son fondement dans ce dernier. Un contrôle abstrait de l’article 4 al. 5 RCCS n’est ainsi pas possible, le droit public valai- san n'instituant aucune autorité juridictionnelle chargée du contrôle abstrait des normes dont la légalité ne peut être vérifiée qu’à titre incident (art. 72 LPJA a contrario ; ACDP A1 16 59 du 16 janvier 2017 consid. 4.2 et A1 04 36 du 14 mai 2004 consid. 2c). Au demeurant, l’on cherche en vain l’illégalité du raisonnement du Conseil d’Etat au terme duquel les communes sièges demeurent débitrices envers l’Etat du Valais des contributions litigieuses que rien n’empêche leur créancier de laisser facturer et encaisser par ces institutions. Enfin, l’application, par analogie de l’article 7 RCCS, ne saurait également pas être retenue pour les motifs invoqués par le Conseil d’Etat, à savoir que cette disposition ne vaut que pour les institutions ayant leur siège situé hors du canton du Valais, ce qui n’est pas le cas ici, Y _________ ayant établi son siège à xxx _________.
3. La recourante reproche ensuite au Conseil d’Etat de ne pas avoir calculé sa contri- bution aux charges d’exploitations de Y _________ en fonction de la masse salariale servie « sur le site de xxx _________ », et non « pour le site de xxx _________ » en interprétant de manière trop large l’article 6 al. 3 LECCCS. 3.1.1 L’interprétation d’une règle de droit consiste à en déterminer le sens. Si la lecture de cette règle conduit à un résultat univoque, c’est-à-dire s’il n’y a aucune ambiguïté dans les termes utilisés et que le sens de la norme est clair, on ne peut s’en
- 8 - écarter, sous peine de tomber dans l’arbitraire. Il ne peut en aller différemment que lorsque ce sens littéral ne peut être raisonnablement celui qui a été voulu par le législa- teur, dont l’intention réelle se révèle alors par l’emploi d’autres méthodes (ATF 141 V 197 consid. 5.2 et 140 III 501 consid. 4 ; Pierre Moor et al., Droit administratif, Vol. I, 3e éd. 2012, p. 127 ss ; André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. 1, Neuchâtel 1984, p. 124). En d’autres termes, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interpréta- tions sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 142 II 388 consid. 9.6.1 ; v. aussi Thierry Tanquerel, op. cit.,
n. 429, p. 139). 3.1.2 La contribution des communes sièges est régie par les articles 5 à 7 LECCCS. Lors de l’adoption du paquet RTP II, les institutions de formation et de recherche universitaire à distance ont été intégrées dans le calcul des contributions dans la mesure où le Grand Conseil a clairement refusé de soustraire ces dernières à l’appli- cation de la loi sur la contribution des communes sièges (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 374). A cela s’ajoute que le Message accompagnant le projet de loi concernant la deuxième étape de la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération, le canton et les com- munes prévoit expressément l’intégration de ces instituts dans le calcul des contri- butions (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1585). Conformément à l’article 6 al. 1 LECCCS, dont la teneur a été modifiée à la suite de l’adoption de la loi du 15 septembre 2011 concernant la deuxième étape de la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération, le canton et les communes (LRTP II ; RS/VS 111.011), entrée en vigueur le 1er janvier 2012, les communes sièges participent aux charges salariales brutes, y compris les charges sociales de l’employeur, du personnel enseignant et de direction en charge de l’enseignement de base et de la recherche-développement. Le texte français de l’article 6 al. 3 LECCCS prévoit que les communes sièges participent à hauteur de dix pour cent de la masse salariale servie sur le site, selon l’alinéa 1, tandis que le texte allemand précise que « [d]ie Standortgemeinden beteiligen sich an der gemäss Absatz 1 definierten Lohnmasse der Gemeinde in Höhe von zehn
- 9 - Prozent ». Etant donné qu’il existe une différence entre le texte allemand et le texte français, une interprétation littérale ne donne pas de réponse à l’interrogation soulevée. 3.2 Le Message accompagnant le projet de loi fixant la localisation des écoles canto- nales du degré tertiaire et la contribution des communes sièges indique certes que, « pour une commune, les avantages liés à l'existence d'une école cantonale dépassent donc la pure utilité de l'école en tant qu'établissement d'enseignement et de recherche. Les impacts économiques même s'ils ne s'arrêtent pas toujours aux frontières de la commune (effets d'infiltration ou de débordement) justifient donc que les communes soient appelées à contribuer au financement des charges d'exploitation et d'investis- sement ». Néanmoins, les travaux préparatoires y relatifs précisent aussi qu’« [i]l n'existe pas d'études empiriques permettant de quantifier les avantages de site en termes d'apport au pouvoir d'achat et au revenu communal » ce qui démontre que l’intérêt économique des communes a été relégué en arrière-plan par rapport à l’intérêt à encourager la formation, à construire un paysage cantonal commun visant à « [t]ranscender les différences culturelles et linguistiques [et] renforcer la cohésion cantonale » (BSGC, Session ordinaire de juin 1999, p. 568 et 583), si bien que le raisonnement opéré par la recourante doit être écarté pour ce motif déjà. Dans le Message accompagnant le projet de loi concernant la deuxième étape de la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération, le canton et les communes, à l’origine de de l’intro- duction dans le texte français de l’article 6 al. 3 LECCCS de la notion querellée de « masse salariale servie sur le site », le Conseil d’Etat a suggéré « la prise en compte de l’avantage du site ». Toutefois, il a aussi et surtout proposé que « le principe d’harmonisation soit applicable pour les charges de fonctionnement ainsi que pour les charges d’investissement. Cela se traduit, au niveau des charges de fonctionnement, par le maintien de la contribution à 10 pour cent de la masse salariale servie sur le site (charges salariales brutes y compris la part des charges sociales de l’employeur du personnel enseignant et de direction en charge de l’enseignement de base et de la recherche-développement) pour les écoles de degré tertiaire ainsi que par l’extension de cette contribution pour les institutions de formation et de recherche de niveau ter- tiaire » (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1584). A ce propos, il a été relevé que les communes supporteront une charge supplémentaire annuelle due notamment à l’intégration des instituts de formation et de recherche universitaires dans le calcul des contributions (Message cité ; BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1585). L’intervention de certains députés arrive au même constat étant donné qu’ils retiennent
- 10 - que « les réelles retombées économiques sont bien souvent inférieures à 20 %, voire, pour certaines communes, quasiment inexistantes ; c’est plutôt l’ensemble de la région qui en bénéficie » (BSGC, Session ordinaire de septembre 2011, p. 279). Bien que conscient des retombées financières qu’impliquait l’intégration des institutions de formation à distance, le législateur n’est pas entré en matière sur l’exclusion deman- dée à leur sujet. A cela s’ajoute que l’adoption du paquet RTP II a entraîné la suppres- sion de l’article 6 al. 3 aLECCCS, au terme duquel la contribution des communes sièges aux charges d’exploitation ne devait pas dépasser 3 % de la recette nette d’impôts de l’année précédent son calcul (BSGC, Session ordinaire de mai 2011,
p. 1656). Cette abolition démontre que l’ancien « garde-fou » censé éviter le risque d’étranglement financier des communes n’avait plus lieu d’être dans la mesure où le législateur a souhaité harmoniser entre les communes les charges de fonctionnement et d’investissement, tout en incluant celles résultant de l’intégration des instituts de formation à distance tels que Y _________. Il s’ensuit que le législateur n’a pas voulu une interprétation restrictive telle qu’opérée par la recourante selon laquelle seule « la masse salariale des collaborateurs rattachés au site de xxx _________ et qui y sont effectivement actifs » devait être supportée par les communes sièges accueillant des institutions de formation à distance. Par ailleurs, cela irait à l’encontre de la promotion de la formation, objet de cette loi. En effet, il ne parait pas concevable que le législateur ait eu la volonté de réduire la contribution destinée aux instituts de formation à distance en limitant la masse salariale à celle servie « sur le site » tout en sachant qu’un tel établissement dispense son enseignement sous la forme d’un « blended learning », lequel implique que les enseignants œuvrant pour le site de xxx _________ ne soient pas obligatoirement sur place, c’est-à-dire actifs sur le site de xxx _________. Cette spécificité liée au mode d’enseignement à distance n’a pas pu échapper au législateur qui a préféré malgré tout promouvoir ce nouveau mode d’enseignement en refusant expressément de laisser de côté ces institutions de formation à distance de la loi. De surcroît, il ressort du rapport de la commission de première lecture relatif à la LRTP II qu’un député a proposé l’ajout d’un quatrième alinéa à l’article 5 LECCCS relatif aux contributions communales aux dépenses d’investissement et de location, mentionnant une participation de 10 % aux investissements pour les communes sièges d’écoles telles que la HEP ou l’institut « Fernstudium » (rapport, p. 12 ; BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1786). Cette proposition, rejetée, visait à tenir compte du fait que ces établissements génèrent moins d’avantages pour leurs communes sièges que d’autres établissements tels que les HES et démontre, si besoin est, que le législateur était bien conscient de l’impact
- 11 - économique moindre de Y _________ sans que cela ne change sa volonté de promouvoir la formation et l’harmonisation entre communes en intégrant ce type d’institution. En outre, à suivre la recourante, la contribution antérieure de 120 000 fr. versée par cette dernière serait réduite étant donné qu’il ressort du dossier que les salaires servis aux collaborateurs de Y _________, actifs sur le site de xxx _________, sont sensiblement inférieurs à 1 200 000 francs. Or, il ne ressort pas des travaux parlementaires une quelconque volonté du législateur de réduire les contributions aux charges d’exploitation supportées jusqu’à ce moment-là par les communes sièges. Au contraire, celui-ci a retenu une augmentation des charges pour ces communes eu égard à la prise en compte, dans le calcul des contributions dues, des frais liés aux institutions de formation à distance. De plus, si le législateur avait réellement souhaité une telle restriction, celle-ci ressortirait des travaux parlementaires. Or tel n’est pas le cas. Il apparaît ainsi que l’ajout dans le texte français des termes « servie sur le site » découle d’une inexactitude, reprise par le Conseil d’Etat dans son Message, l’article 6 ayant été par la suite adopté sans que cette problématique ne soit soulevée (BSGC, Session ordinaire de septembre 2011, p. 282). A cela s’ajoute que l’interprétation systématique de l’article 6 LECCCS amène au même résultat vu qu’elle conduit à retenir que l’alinéa 1 définit les charges d’exploita- tion devant être supportées par les communes sièges et que l’alinéa 3 se contente de préciser la hauteur de la contribution, soit 10 %, comme cela ressort du texte allemand. A nouveau, si le législateur avait souhaité restreindre les charges d’exploitation à la masse salariale servie « sur le site » et non pas « pour le site », il l’aurait fait dans l’article 6 al. 1 LECCCS définissant les charges d’exploitation devant être supportées par les communes sièges. Par conséquent, il convient d’interpréter l’article 6 al. 3 LECCCS comme visant à inclure la masse salariale servie « pour le site » c’est-à-dire ayant un lien avec le site. 4.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté, sans administration de plus amples preuves (art. 80 al. 1 let. d et e, 56, 17 ss et 60 al. 1 LPJA). L’édition par Y _________ de ses statistiques/rapports annuels de la date de sa fondation à ce jour, ainsi que de la masse salariale effectivement servie sur le site de xxx ________ de la date de fondation à ce jour est irrelevant, les dossiers en possession de la Cour (qui contiennent celui du DFS) renfermant tous les éléments utiles pour juger de la présente affaire. Quant à l’édition par l’Etat du Valais du montant de sa contribution au
- 12 - fonctionnement de Y _________, outre de ne pas distinguer son utilité pour le fond de la cause, celle-ci n’ayant aucun impact s’agissant de la contribution communal due, celui-ci figure dans le résultat d’exploitation de Y _________, publié sur le site internet de cette dernière. 4.2 Vu l’article 89 al. 4 LPJA, les frais sont remis. Les dépens sont refusés à l’Etat du Valais, qui en a réclamé, sans toutefois prétendre ni démontrer que des motifs particu- liers commanderaient de déroger à la règle générale du refus de cette indemnité aux autorités et organismes chargés de tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (art. 91 al. 3 LPJA).
Dispositiv
- Le recours est rejeté.
- Il n'est pas perçu de frais, ni alloué de dépens.
- Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, pour la commune de X _________et au Conseil d'Etat du Valais, à Sion. Sion, le 8 septembre 2017
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
A1 16 273
ARRÊT DU 8 SEPTEMBRE 2017
Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public
Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris, juges ; Patrizia Pochon, greffière,
en la cause
COMMUNE DE X _________, recourante, représentée Maître M _________ contre
CONSEIL D'ÉTAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée.
(Instruction publique) recours de droit administratif contre la décision du xxx
- 2 - Faits
A. Y _________, de siège social à xxx _________, a pour but « Bezweckt als anerkanntes universitäres Institut wissenschaftliche Lehre und Forschung und damit verbundene Dienstleistungen auf dem Gebiet des Fernstudiums. Entwicklung und Förderung der distanzunabhängigen Grund-, Aus- und Weiterbildung auf Hochschulebene in der Schweiz ; Kontakte und Kooperationsverträge mit dem Bund und in- und ausländischen Hochschulen ; Betrieb bestehenden Regionalen Studienzentren in der Schweiz ; Sicherstellung der Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen Institutionen ; Zusammenarbeit mit der EADTU (European Association of Distance Teaching Universities) ; Kooperation mit der Fernfachhochschule Schweiz in xxx _________, insbesondere beim Aufbau eines nationalen Kompetenzzentrums für Fernstudien/E-Learning in xxx _________ ; Qualitätssicherung der distanzunabhängigen Grund-, Aus- und Weiterbildung auf Hochschulebene ; Förderung der Nutzung der Möglichkeiten neuer Informationstechnologien und der Vernetzung der verschiedenen Medien ; Gesamt- marketing- und PR-Konzeptes und Betreuung von deren Umsetzung ; Beschaffung und Verwendung der finanziellen Mittel ; Kooperation mit anerkannten Institutionen gemäss Universitätsförderungsgesetz (UFG) und Fachhochschulgesetz (FHSG) ; nationale und internationale Zusammenarbeit mit weiteren Fernuniversitäten und Fernfachhoch- schulen sowie Ergänzung und Erweiterung bestehender Bildungsmöglichkeiten in der Schweiz mittels ergänzenden und erweiternden Angeboten im Fernstudium ; Oberauf- sicht über die Studienreglemente und Prüfungen im Rahmen der unterzeichneten Verträge mit den Partneruniversitäten ». Elle privilégie un mode d’enseignement moderne appelé « blended learning » ou « formation hybride », une combinaison de eLearning, d’apprentissage individuel avec un soutien personnalisé, et de cours classiques de présence. Y _________ est considérée comme une « autre institution du domaine des hautes écoles » (art. 29 de la loi fédérale du 30 septembre 2011 sur l'encouragement et la coordination des hautes écoles - LEHE ; RS 414.20) au bénéfice d’une accréditation d’institution au sens de l‘article 30 LEHE, octroyée par le Conseil suisse d’accréditation (CSA) Elle est reconnue tant par la Confédération que par l’Etat du Valais et perçoit ainsi des contributions fédérales (art. 45 al. 2 let. a LEHE) et des subventions cantonales (art. 5 al. 1 let. b de la loi du 13 novembre 1995 sur les subventions - LS ;
- 3 - RS/VS 616.1 ; art. 22 al. 1 de la loi du 2 février 2001 sur la formation et la recherche universitaires - LFRU ; RS/VS 420.1). B. Par courrier du 14 mars 2012, Y _________ a invité le conseil communal de X _________(ci-après : le conseil communal) à lui verser la somme de 223 000 fr. à titre de participation aux charges salariales du personnel enseignant. Le 19 juin 2012, le conseil communal n’y a pas donné une suite favorable expliquant qu’il « particip[ait] effectivement à ces frais dans le cadre de la HES-SO de xxx ________ ainsi que pour la partie HES de l’ECAV. X _________ s’y retrouv[ait] en partie, indirectement, car elle bénéfici[ait], entre autres, d’un retour sur investissement, car de nombreux étudiants viv[ai]ent et donc consomm[ai]ent dans [sa] région ; ce qui n’[était] nullement le cas dans [la] situation [de Y _________] ». Par conséquent, le conseil communal a fait savoir qu’il entendait maintenir sa participation annuelle initialement fixée par l’association pour le développement de la région de xxx _________ à hauteur de 120 000 fr., à laquelle s’ajoutait la somme de 30 000 fr., supportée par les autres communes de la région au prorata des habitants. Le 12 juillet 2013, se basant sur l’avis droit du 24 mai 2013 de Maître M _________, le conseil communal a encore souhaité obtenir « les chiffres utiles permettant de fixer le montant de la contribution de X _________ pour les années 2012-2013 » en tenant compte de « la masse salariale du personnel d’enseignement et de direction en charge de l’enseignement de base, ainsi que de la recherche/développement rattachés au site de xxx _________ et qui y sont effectivement actifs ». Le 28 août 2013, le Département de la formation et de la sécurité (ci-après : DFS), par son Service de la formation tertiaire (ci-après : SFT), se référant au courrier du conseil communal du xxx ________, a exposé ne pas « partager l’interprétation restrictive présentée [par le conseil communal], susceptible de créer un précédent et d’entraîner une inégalité de traitement entre les communes » étant donné que l’article 6 de la loi du 11 novembre 1999 fixant la localisation des écoles cantonales du degré tertiaire et la contribution des communes sièges (LECCCS ; RS/VS 417.10) prévoit une participa- tion communale sur la base de la masse salariale servie sur site, sans faire de distinc- tion entre la masse servie « sur » le site ou « pour » le site. Les parties ont encore procédé à plusieurs échanges d’écritures. Le 14 août 2014, Y _________ a transmis au SFT l’avis de droit rédigé, courant juin 2014, par N _________.
- 4 - Le 9 septembre 2014, le conseil communal de A _________ s’est également adressé au SFT pour obtenir une décision relative à la problématique de savoir si la masse servie « sur » le site ou « pour » le site devait entrer en considération pour le calcul de la contribution due. Le 19 février 2015, le Service administratif et juridique de la formation et du sport (ci- après : SAJFS) a rendu un rapport au terme duquel il a interprété de manière large la notion de « sur le site », sans opérer de distinction pour l’enseignement à distance. Le 10 mars 2015, le Service des hautes écoles (ci-après : SHE) a également rédigé un rapport au terme duquel il se ralliait à l’argumentaire développé par N _________, à savoir que la « masse salariale servie sur le site » inclut tous les salaires ayant un lien avec le site de xxx _________. C. Par décision du 12 mars 2015, le DFS a enjoint le conseil communal à verser un montant de 117 151 fr. à Y _________ correspondant au solde de sa contribution pour l’année 2012, ainsi qu’un montant de 285 222 fr. comme contribution pour l’année
2013. Pour l’année 2014, ainsi que les suivantes, la contribution due devait être calculée « selon la même méthode que celle utilisée pour les années 2012 et 2013 ». Le 14 avril 2015, X _________ recouru contre cette décision en concluant au constat de sa nullité, subsidiairement à son annulation. En substance, elle a estimé que le DFS n’était pas compétent pour trancher le litige, lequel était du ressort des tribunaux civils dans la mesure où les montants réclamés par Y _________ constituaient une créance de droit privé. Sur le fond, elle a soutenu que la contribution aux charges d’exploitation devait être calculée en fonction de la masse salariale servie sur le site, et non pas pour le site, ce qui devait conduire à l’annulation de la décision querellée. Le 22 mai 2015, le DFS a proposé le rejet du recours. Le 30 juin 2015, la recourante a requis « à titre plus subsidiaire encore », l’application, « à tout le moins par analogie », de l’article 7 du règlement du 22 avril 2015 sur les contributions des communes sièges pour les écoles cantonales du degré tertiaire et les institutions de formation et de recherches de niveau tertiaire (RCCS ; RS/VS 417.000), rétroactivement entré en vigueur au 1er janvier 2015. Le DFS a dupliqué le 7 août 2015. X _________ a encore présenté des observations, le 11 septembre 2015.
- 5 - D. Lors de la session du 8 septembre 2016, une motion « Enseignement à distance, facture à domicile », transformée en postulat, lequel a été accepté par 54 oui, 47 non et 3 abstentions, a été présentée au Grand Conseil (Bulletin de séances du Grand Conseil [BSGC], Session ordinaire de novembre 2016, p. 273 ________). Le 22 mars 2017 le Conseil d’Etat s’est déterminé en proposant le rejet du postulat estimant que la proposition était difficilement faisable et coûteuse à appliquer, qu’elle représenterait une perte financière directe de plus de 7 millions de francs pour les institutions tertiaires et une perte financière indirecte (baisse des contributions fédérales et intercantonales), qu’elle menaçait plus d’une centaine de postes de travail auprès des institutions universitaires en Valais et qu’elle remettait en cause l’équilibre dans la répartition des coûts entre canton et communes et entre communes elles-mêmes. E. Le 19 octobre 2016, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. En bref, il a considéré que le fait que Y _________ soit une fondation de droit privé n’influençait pas la nature de la créance, laquelle découlait du droit public. Sur le fond, il a estimé que l’interprétation faite par la recourante de l’article 6 al. 3 LECCCS était erronée dans la mesure où il ressortait de la systématique de cet article que les coûts salariaux à prendre en considération étaient ceux du premier alinéa et que le troisième alinéa concrétisait uniquement le taux de contribution, soit de 10 %, à la charge des communes sièges. Par conséquent, il n’existait aucun doute sur le fait que le législateur avait la volonté de faire participer les communes sièges à hauteur de 10 % sur l’ensemble des charges sociales brutes se rapportant à l’enseignement et ceci sans distinguer entre un ensei- gnement offert de manière virtuelle ou sur place. Enfin, même si le RCCS, entré en vigueur le 1er janvier 2015 (art. 8 RCCS), n’était pas applicable, il a souligné que la commune de X _________ n’aurait de toute façon pas pu bénéficier de l’exception instaurée à l’article 7 RCCS, la condition du siège de l’institution hors canton faisant défaut. F. Le 24 novembre 2016, la commune de X _________a recouru céans en concluant, sous suite de frais et dépens, à l’annulation des décisions des 12 mars 2015 et 19 octobre 2016, subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision au sens des considérants. Le 16 décembre 2016, le DFS a proposé le rejet du recours. Le Conseil d’Etat en a fait de même le 11 janvier 2017. Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-dessous dans toute la mesure utile.
- 6 - Considérant en droit
1.1 En vertu de l'effet dévolutif complet du recours administratif, la décision du Conseil d'Etat s'est substituée de plein droit à celle de première instance (art. 47 et 60 de loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives - LPJA ; RS/VS 172.6 ; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 812). Dirigée contre la décision du DFS du 12 mars 2015, la conclusion n° 2 du recours est en soi irrecevable, sauf à la comprendre, au vu des critiques faites au Conseil d'Etat, comme visant le prononcé du 19 octobre 2016, seul attaquable céans (art. 72 LPJA). 1.2 Conformément à l’article 44 al. 1 let. a LPJA, applicable par renvoi de l’article 80 al. 1 let. a LPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. La qualité pour recourir est examinée d’office par l’autorité saisie (art. 44 al. 3 LPJA). D'après la jurisprudence, une commune peut recourir tant lorsque la décision lui porte une atteinte semblable à celle dont pâtirait un particulier, tel qu'un propriétaire par exemple, que lorsqu'elle est atteinte comme commune, dans son autonomie, puisque l'article 156 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes (LCo ; RS/VS 175.1) l'habilite à recourir contre des décisions qui l’atteignent elle-même (RVJ 2016 p. 69 consid. 1 et 2007 p. 64 consid. 1b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_523/2009 du 12 mars 2010 consid. 2.1). 1.3 En l’espèce, la commune de X _________, destinataire de la décision attaquée, est directement atteinte dans ses intérêts patrimoniaux par la décision du Conseil d’Etat du 19 octobre 2016 lui enjoignant, en tant que commune siège, de s’acquitter de la contribution annuelle relative aux charges d’exploitation de Y _________ si bien qu’elle dispose d’un intérêt à son annulation. Pour le surplus et sous la réserve exprimée au consid. 1.1, le recours du 24 novembre 2016, dirigé contre la décision du Conseil d’Etat rendue le 19 octobre 2016 et notifiée à la recourante le 24 octobre suivant, est recevable.
2. Se basant sur l’article 4 al. 9 RCCS, la recourante soutient d’abord que la décision attaquée doit être annulée dans la mesure où celle-ci l’oblige à verser les contributions litigieuses à Y _________ et non pas à B _________, créancière desdites contributions. En outre, elle estime que l’article 4 al. 5 RCCS doit être déclaré illégal suite à son examen concret dans le cadre de la présente procédure et que l’article 7 RCCS doit être appliqué par analogie.
- 7 - 2.1 Lorsqu’il s’agit de tirer les conséquences juridiques d’un événement passé qui constitue le fondement de la naissance d’un droit ou d’une obligation, il convient d’appliquer le droit en vigueur au moment de cet événement, ainsi en cas de change- ment de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l’état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 138 V 176 consid. 7.1 ; 137 V 105 consid. 5.3.1 ; ACDP A1 16 257 du 11 août 2017 consid. 6.1 ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n. 408 et les références). 2.2 En l'espèce, l'état de fait d’où découle l’obligation de payer une contribution concerne les années 2012 et 2013. Il y a donc lieu d’admettre, comme le relève la recourante elle-même, que le RCCS n’est pas applicable au cas d’espèce dans la mesure où il n’est entré en vigueur que le 1er janvier 2015 (art. 8 RCCS), soit postérieu- rement aux périodes relatives aux contributions impayées. Partant, il ne se justifie pas d’entrer en matière sur les griefs ayant trait à l’application dudit règlement, ce d’autant moins que la décision attaquée ne trouve pas son fondement dans ce dernier. Un contrôle abstrait de l’article 4 al. 5 RCCS n’est ainsi pas possible, le droit public valai- san n'instituant aucune autorité juridictionnelle chargée du contrôle abstrait des normes dont la légalité ne peut être vérifiée qu’à titre incident (art. 72 LPJA a contrario ; ACDP A1 16 59 du 16 janvier 2017 consid. 4.2 et A1 04 36 du 14 mai 2004 consid. 2c). Au demeurant, l’on cherche en vain l’illégalité du raisonnement du Conseil d’Etat au terme duquel les communes sièges demeurent débitrices envers l’Etat du Valais des contributions litigieuses que rien n’empêche leur créancier de laisser facturer et encaisser par ces institutions. Enfin, l’application, par analogie de l’article 7 RCCS, ne saurait également pas être retenue pour les motifs invoqués par le Conseil d’Etat, à savoir que cette disposition ne vaut que pour les institutions ayant leur siège situé hors du canton du Valais, ce qui n’est pas le cas ici, Y _________ ayant établi son siège à xxx _________.
3. La recourante reproche ensuite au Conseil d’Etat de ne pas avoir calculé sa contri- bution aux charges d’exploitations de Y _________ en fonction de la masse salariale servie « sur le site de xxx _________ », et non « pour le site de xxx _________ » en interprétant de manière trop large l’article 6 al. 3 LECCCS. 3.1.1 L’interprétation d’une règle de droit consiste à en déterminer le sens. Si la lecture de cette règle conduit à un résultat univoque, c’est-à-dire s’il n’y a aucune ambiguïté dans les termes utilisés et que le sens de la norme est clair, on ne peut s’en
- 8 - écarter, sous peine de tomber dans l’arbitraire. Il ne peut en aller différemment que lorsque ce sens littéral ne peut être raisonnablement celui qui a été voulu par le législa- teur, dont l’intention réelle se révèle alors par l’emploi d’autres méthodes (ATF 141 V 197 consid. 5.2 et 140 III 501 consid. 4 ; Pierre Moor et al., Droit administratif, Vol. I, 3e éd. 2012, p. 127 ss ; André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. 1, Neuchâtel 1984, p. 124). En d’autres termes, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interpréta- tions sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 142 II 388 consid. 9.6.1 ; v. aussi Thierry Tanquerel, op. cit.,
n. 429, p. 139). 3.1.2 La contribution des communes sièges est régie par les articles 5 à 7 LECCCS. Lors de l’adoption du paquet RTP II, les institutions de formation et de recherche universitaire à distance ont été intégrées dans le calcul des contributions dans la mesure où le Grand Conseil a clairement refusé de soustraire ces dernières à l’appli- cation de la loi sur la contribution des communes sièges (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 374). A cela s’ajoute que le Message accompagnant le projet de loi concernant la deuxième étape de la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération, le canton et les com- munes prévoit expressément l’intégration de ces instituts dans le calcul des contri- butions (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1585). Conformément à l’article 6 al. 1 LECCCS, dont la teneur a été modifiée à la suite de l’adoption de la loi du 15 septembre 2011 concernant la deuxième étape de la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération, le canton et les communes (LRTP II ; RS/VS 111.011), entrée en vigueur le 1er janvier 2012, les communes sièges participent aux charges salariales brutes, y compris les charges sociales de l’employeur, du personnel enseignant et de direction en charge de l’enseignement de base et de la recherche-développement. Le texte français de l’article 6 al. 3 LECCCS prévoit que les communes sièges participent à hauteur de dix pour cent de la masse salariale servie sur le site, selon l’alinéa 1, tandis que le texte allemand précise que « [d]ie Standortgemeinden beteiligen sich an der gemäss Absatz 1 definierten Lohnmasse der Gemeinde in Höhe von zehn
- 9 - Prozent ». Etant donné qu’il existe une différence entre le texte allemand et le texte français, une interprétation littérale ne donne pas de réponse à l’interrogation soulevée. 3.2 Le Message accompagnant le projet de loi fixant la localisation des écoles canto- nales du degré tertiaire et la contribution des communes sièges indique certes que, « pour une commune, les avantages liés à l'existence d'une école cantonale dépassent donc la pure utilité de l'école en tant qu'établissement d'enseignement et de recherche. Les impacts économiques même s'ils ne s'arrêtent pas toujours aux frontières de la commune (effets d'infiltration ou de débordement) justifient donc que les communes soient appelées à contribuer au financement des charges d'exploitation et d'investis- sement ». Néanmoins, les travaux préparatoires y relatifs précisent aussi qu’« [i]l n'existe pas d'études empiriques permettant de quantifier les avantages de site en termes d'apport au pouvoir d'achat et au revenu communal » ce qui démontre que l’intérêt économique des communes a été relégué en arrière-plan par rapport à l’intérêt à encourager la formation, à construire un paysage cantonal commun visant à « [t]ranscender les différences culturelles et linguistiques [et] renforcer la cohésion cantonale » (BSGC, Session ordinaire de juin 1999, p. 568 et 583), si bien que le raisonnement opéré par la recourante doit être écarté pour ce motif déjà. Dans le Message accompagnant le projet de loi concernant la deuxième étape de la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération, le canton et les communes, à l’origine de de l’intro- duction dans le texte français de l’article 6 al. 3 LECCCS de la notion querellée de « masse salariale servie sur le site », le Conseil d’Etat a suggéré « la prise en compte de l’avantage du site ». Toutefois, il a aussi et surtout proposé que « le principe d’harmonisation soit applicable pour les charges de fonctionnement ainsi que pour les charges d’investissement. Cela se traduit, au niveau des charges de fonctionnement, par le maintien de la contribution à 10 pour cent de la masse salariale servie sur le site (charges salariales brutes y compris la part des charges sociales de l’employeur du personnel enseignant et de direction en charge de l’enseignement de base et de la recherche-développement) pour les écoles de degré tertiaire ainsi que par l’extension de cette contribution pour les institutions de formation et de recherche de niveau ter- tiaire » (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1584). A ce propos, il a été relevé que les communes supporteront une charge supplémentaire annuelle due notamment à l’intégration des instituts de formation et de recherche universitaires dans le calcul des contributions (Message cité ; BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1585). L’intervention de certains députés arrive au même constat étant donné qu’ils retiennent
- 10 - que « les réelles retombées économiques sont bien souvent inférieures à 20 %, voire, pour certaines communes, quasiment inexistantes ; c’est plutôt l’ensemble de la région qui en bénéficie » (BSGC, Session ordinaire de septembre 2011, p. 279). Bien que conscient des retombées financières qu’impliquait l’intégration des institutions de formation à distance, le législateur n’est pas entré en matière sur l’exclusion deman- dée à leur sujet. A cela s’ajoute que l’adoption du paquet RTP II a entraîné la suppres- sion de l’article 6 al. 3 aLECCCS, au terme duquel la contribution des communes sièges aux charges d’exploitation ne devait pas dépasser 3 % de la recette nette d’impôts de l’année précédent son calcul (BSGC, Session ordinaire de mai 2011,
p. 1656). Cette abolition démontre que l’ancien « garde-fou » censé éviter le risque d’étranglement financier des communes n’avait plus lieu d’être dans la mesure où le législateur a souhaité harmoniser entre les communes les charges de fonctionnement et d’investissement, tout en incluant celles résultant de l’intégration des instituts de formation à distance tels que Y _________. Il s’ensuit que le législateur n’a pas voulu une interprétation restrictive telle qu’opérée par la recourante selon laquelle seule « la masse salariale des collaborateurs rattachés au site de xxx _________ et qui y sont effectivement actifs » devait être supportée par les communes sièges accueillant des institutions de formation à distance. Par ailleurs, cela irait à l’encontre de la promotion de la formation, objet de cette loi. En effet, il ne parait pas concevable que le législateur ait eu la volonté de réduire la contribution destinée aux instituts de formation à distance en limitant la masse salariale à celle servie « sur le site » tout en sachant qu’un tel établissement dispense son enseignement sous la forme d’un « blended learning », lequel implique que les enseignants œuvrant pour le site de xxx _________ ne soient pas obligatoirement sur place, c’est-à-dire actifs sur le site de xxx _________. Cette spécificité liée au mode d’enseignement à distance n’a pas pu échapper au législateur qui a préféré malgré tout promouvoir ce nouveau mode d’enseignement en refusant expressément de laisser de côté ces institutions de formation à distance de la loi. De surcroît, il ressort du rapport de la commission de première lecture relatif à la LRTP II qu’un député a proposé l’ajout d’un quatrième alinéa à l’article 5 LECCCS relatif aux contributions communales aux dépenses d’investissement et de location, mentionnant une participation de 10 % aux investissements pour les communes sièges d’écoles telles que la HEP ou l’institut « Fernstudium » (rapport, p. 12 ; BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1786). Cette proposition, rejetée, visait à tenir compte du fait que ces établissements génèrent moins d’avantages pour leurs communes sièges que d’autres établissements tels que les HES et démontre, si besoin est, que le législateur était bien conscient de l’impact
- 11 - économique moindre de Y _________ sans que cela ne change sa volonté de promouvoir la formation et l’harmonisation entre communes en intégrant ce type d’institution. En outre, à suivre la recourante, la contribution antérieure de 120 000 fr. versée par cette dernière serait réduite étant donné qu’il ressort du dossier que les salaires servis aux collaborateurs de Y _________, actifs sur le site de xxx _________, sont sensiblement inférieurs à 1 200 000 francs. Or, il ne ressort pas des travaux parlementaires une quelconque volonté du législateur de réduire les contributions aux charges d’exploitation supportées jusqu’à ce moment-là par les communes sièges. Au contraire, celui-ci a retenu une augmentation des charges pour ces communes eu égard à la prise en compte, dans le calcul des contributions dues, des frais liés aux institutions de formation à distance. De plus, si le législateur avait réellement souhaité une telle restriction, celle-ci ressortirait des travaux parlementaires. Or tel n’est pas le cas. Il apparaît ainsi que l’ajout dans le texte français des termes « servie sur le site » découle d’une inexactitude, reprise par le Conseil d’Etat dans son Message, l’article 6 ayant été par la suite adopté sans que cette problématique ne soit soulevée (BSGC, Session ordinaire de septembre 2011, p. 282). A cela s’ajoute que l’interprétation systématique de l’article 6 LECCCS amène au même résultat vu qu’elle conduit à retenir que l’alinéa 1 définit les charges d’exploita- tion devant être supportées par les communes sièges et que l’alinéa 3 se contente de préciser la hauteur de la contribution, soit 10 %, comme cela ressort du texte allemand. A nouveau, si le législateur avait souhaité restreindre les charges d’exploitation à la masse salariale servie « sur le site » et non pas « pour le site », il l’aurait fait dans l’article 6 al. 1 LECCCS définissant les charges d’exploitation devant être supportées par les communes sièges. Par conséquent, il convient d’interpréter l’article 6 al. 3 LECCCS comme visant à inclure la masse salariale servie « pour le site » c’est-à-dire ayant un lien avec le site. 4.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté, sans administration de plus amples preuves (art. 80 al. 1 let. d et e, 56, 17 ss et 60 al. 1 LPJA). L’édition par Y _________ de ses statistiques/rapports annuels de la date de sa fondation à ce jour, ainsi que de la masse salariale effectivement servie sur le site de xxx ________ de la date de fondation à ce jour est irrelevant, les dossiers en possession de la Cour (qui contiennent celui du DFS) renfermant tous les éléments utiles pour juger de la présente affaire. Quant à l’édition par l’Etat du Valais du montant de sa contribution au
- 12 - fonctionnement de Y _________, outre de ne pas distinguer son utilité pour le fond de la cause, celle-ci n’ayant aucun impact s’agissant de la contribution communal due, celui-ci figure dans le résultat d’exploitation de Y _________, publié sur le site internet de cette dernière. 4.2 Vu l’article 89 al. 4 LPJA, les frais sont remis. Les dépens sont refusés à l’Etat du Valais, qui en a réclamé, sans toutefois prétendre ni démontrer que des motifs particu- liers commanderaient de déroger à la règle générale du refus de cette indemnité aux autorités et organismes chargés de tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (art. 91 al. 3 LPJA).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
1. Le recours est rejeté. 2. Il n'est pas perçu de frais, ni alloué de dépens. 3. Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, pour la commune de X _________et au Conseil d'Etat du Valais, à Sion.
Sion, le 8 septembre 2017